Лесопарковый зеленый пояс города: как его «связать»?

27.04.2024

Уже восемь лет в стране действует законодательство, разрешающее создавать лесопарковые зеленые пояса вокруг городов. Городские леса, лесопарки, озелененные территории всех статусов и разновидностей могут объединяться в сеть, чтобы эффективнее выполнять свои экологические функции. У местных сообществ появилось больше возможностей для защиты городских лесов от вырубки и застройки. Но процесс создания лесопарковых зеленых поясов не такой простой и гладкий, как может показаться. Разбираемся в правовых и практических аспектах такой процедуры.

От «зеленых легких» к зеленым поясам

Охрана, как было принято выражаться в СССР, «зеленых легких» городов во все времена была актуальной темой в нашей стране. Если в советскую эпоху генпланы многих городов предусматривали наличие пригородных лесопарков (достаточно вспомнить созданный в 1935 году лесопарковый пояс Москвы радиусом 10 километров от границ тогдашней застройки), которые должны были способствовать оздоровлению и рекреации жителей, то с приходом рыночных отношений концепция «города-сада» потерпела крах (хотя уже и в позднесоветские годы с ее реализацией имелись большие проблемы): одних только научных аргументов в пользу сохранения природных уголков в пригороде оказалось недостаточно.  

Лесопарки на схеме планировки Москвы, 1935 г. 

На смену огородным, плодово-ягодным, пчеловодческим хозяйствам, питомникам и опытным полям на окраинах крупных городов пришла многоэтажная и частная жилая застройка, дорожные развязки, торговые центры, склады и автозаправки: процесс уничтожения прежних «зеленых легких» городов пошел по нарастающей.

До недавних пор в Федеральном законе от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» имелась только одна статья, посвященная охране зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов (статья 61), которая, однако, была фактически не применима, если в регионе не имелось собственного, более конкретного и детального законодательства об охране зеленых насаждений.

Но в 2016 году федеральный закон пополнился целым новым разделом о лесопарковых зеленых поясах (ЛЗП) - зонах с ограниченным режимом природопользования, включающих леса, водные объекты или их части, природные ландшафты, территории зеленого фонда в границах городских населенных пунктов, которые прилегают к лесам или составляют с ними единую экологическую систему.

ЛЗП — это не некая константа, а узаконенный минимум площадей природных и озелененных территорий, необходимый для экологического «обслуживания» того или иного города. Конфигурация и площадь зеленого пояса могут со временем меняться, а зеленые пояса соседних городов могут объединиться в единый большой пояс – в этом плане это очень живой и динамичный процесс.   

Общие особенности режима хозяйственной деятельности в лесопарковых зеленых поясах прописаны в статье 62.4 ФЗ «Об охране окружающей среды». На таких территориях устанавливается приоритет видов деятельности, которые не приводят к неблагоприятному изменению природных объектов.

Детальный перечень запрещенных видов деятельности в лесопарковых зеленых поясах прописан в подзаконном акте - Приказе Минприроды РФ от 2 мая 2017 года №214 «Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в лесопарковых зеленых поясах».

На территориях в составе лесопарковых зеленых поясов, запрещаются:

• использование токсичных химических препаратов (в том числе для защиты лесов): пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ;

• проведение чересполосных постепенных рубок;

•  размещение отходов производства и потребления I-III классов опасности;

•  размещение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, отнесенных к I категории;

• размещение объектов для переработки древесины, не связанных с созданием лесной инфраструктуры,

•  разработка месторождений полезных ископаемых (за исключением месторождений минеральных вод и лечебных грязей);

•  создание объектов капитального строительства (за исключением гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, автомобильных дорог, железнодорожных линий, других линейных объектов и являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов зданий, строений, сооружений, а также за исключением объектов здравоохранения, образования, объектов для осуществления рекреационной деятельности, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности);

•  строительство и эксплуатация животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, а также устройство навозохранилищ;

• размещение скотомогильников;

• размещение складов ядохимикатов и минеральных удобрений.
  

После образования зеленого пояса любые объекты, не вписывающиеся в устнавленный режим, должны быть снесены

Отдельно в Приказе Минприроды №214 (пункты 4-8) указаны и особенности ведения в лесопарковых зеленых поясах лесного хозяйства (общие требования такой деятельности  приведены и в законе - статья 62.5). И здесь есть важный нюанс: поскольку в состав ЛЗП могут входить насаждения с различным земельно-правовым статусом, то на специфику использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов влияет то обстоятельство, входят ли те или иные части зеленого пояса в перечень лесов, указанных в статье 23 Лесного кодекса РФ или нет.

То есть если какие-то участки зеленого пояса относятся к лесам на землях лесного фонда, городским и иным лесам на землях населенных пунктов, лесам на землях обороны или в границах ООПТ, то специфика лесохозяйственной деятельности регулируется лесным законодательством. Если же те или иные участки зеленого пояса не относятся ни к одному из приведенных случаев (это могут быть, к примеру, лесополосы или лесные участки на землях сельхозназначения), то режим хозяйственного использования лесов на таких участках целиком определяется приведенным ниже перечнем требований.

В лесопарковых зеленых поясах:

• запрещены сплошные рубки лесных и иных насаждений;

• запрещены авиационные обработки лесных массивов для борьбы с вредными организмами;

• мероприятия по лесовосстановлению осуществляются на территориях лесопарковых зеленых поясов в приоритетном порядке и не позднее года с момента проведения рубок (при этом сами лесопосадки должны соответствовать Правилам лесовосстановления и Правилами ухода за лесами);

• очистка лесных насаждений от захламленности не проводится в лесах в составе  ЛЗП, где сохранение процессов естественного отпада и разложения древесины необходимо для выполнения целевых функций лесов (если при этом не создается угроза возникновения очагов вредителей или болезней и не нарушаются Правила пожарной безопасности в лесах);

• основной мерой предупреждения пожаров в лесах в составе ЛЗП является повышение пожароустойчивости лесопокрытой территории (регулирование состава насаждений, выборочные санитарные рубки, очистка лесных насаждений от захламленности), пропаганда соблюдения правил пожарной безопасности среди местного населения.
  

В состав зеленого пояса могут входить и территории, уже имеющие свой охранный статус (являющиеся, в частности, особо охраняемыми природными территориями, ООПТ) - факт вхождения таких территорий в ЛЗП не отменяет и не подменяет их собственное правовое положение (пункт 5 статьи 62.1).

Другая важная особенность ЛЗП касается его площади: увеличивать территорию зеленого пояса можно, сокращать нельзя. Если местным властям позарез нужен участок для размещения каких-то объектов, которые запрещены в лесопарковых зеленых поясах, то взамен исключаемых участков в ЛЗП должны быть включены другие равноценные природные или озелененные территории, не меньшие по площади, чем то, что было выведено (пункт 5 статьи 62.2).

Закон также требует компенсировать вырубленный лес - как на участках в составе зеленого пояса, так и на исключенных из него территориях: в любом случае необходимо произвести лесовосстановление на площади, не меньшей, чем та, где были произведены рубки (пункт 6 статьи 62.2).

Единственное, что в приведенном положении закона содержится оговорка о том, что лесовосстановление производится в пределах региона: то есть вырубить можно в одном районе, а высадить лес в совершенно другом. 

Любой вырубленный в пределах ЛЗП лес или на исключенных из него участках должен компенсироваться новыми посадками

Создание зеленого пояса: квест через ОПу

Порядок создания лесопаркового зеленого пояса прописан в статье 62.2 ФЗ «Об охране окружающей среды» и, надо сказать, что это весьма нестандартная и местами даже экзотичная процедура: это один из тех редких случаев, где в контексте принятия государственных решений задействуется система общественных палат.

Общественные палаты выступают предварительными «фильтрами», которые рассматривают поступающие ходатайства, проводят общественные слушания, по итогам которых запускается процесс принятия решений на уровне госорганов.

Разложим весь процесс по этапам.

1. Инициирование вопроса о создании лесопаркового зеленого пояса

Правом инициировать создание ЛЗП обладают некоммерческие организации, органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Инициатор должен подготовить, как сказано в законе, мотивированное ходатайство и подать его в общественную палату соответствующего субъекта РФ, где предполагается организовать ЛЗП. Как должно выглядеть подобные ходатайство и в чем должна заключаться «мотивированность», не установлено.

Но исходя из здравого смысла, документ (официальное обращение на имя руководителя общественной палаты) должен содержать:

• преамбулу с описанием текущей социально-экологической ситуации в городе, где планируется создать ЛЗП;  

•  аргументы в пользу создания зеленого пояса (лучше при этом опираться на экспертные заключения или научные публикации, если таковые имеются);

• обоснование того, какие положительные экологические эффекты будут достигнуты после создания ЛЗП в краткосрочной и долгосрочной перспективе (опять же, лучше если это будут не умозрительные представления ходатайствующей организации, а научные прогнозы и расчеты);

• предложения по включению в ЛЗП конкретных земельных участков или участков лесного фонда (нужно привести перечень кадастровых номеров или номеров лесных кварталов и выделов);

• карту-схему предлагаемого зеленого пояса;

• экспертные заключения, научные статьи, публикации в СМИ, переписку с органами власти и любые другие источники, которые упоминаются в ходатайстве.

Ходатайства подаются в общественную палату того региона, на территории которого планируется создать зеленый пояс. Если пояс планируется создать на территориях нескольких субъектов РФ, то ходатайство одновременно направляется в общественные палаты соответствующих регионов.

Из содержания пункта 1 статьи 62.2 несложно сделать вывод, что у обычных граждан нет права быть инициаторами создания ЛЗП. Но теоретически подразумевается, что они могут продвигать свои инициативы через местные общественные организации или органы власти. Понятно, что на практике далеко не во всех регионах есть работоспособные НКО, не говоря уже о вменяемых чиновниках, готовых наступить на горло собственным же коррупционным интересам.

Но есть хорошая новость: поскольку в продвижении законодательной инициативы о лесопарковых зеленых поясах не последнее участие принимал Общероссийский народный фронт, имеет смысл стучаться в отделения этого движения, которые есть практически в каждом регионе.

2. Рассмотрение ходатайства в общественной палате и проведение слушаний

 Что происходит после подачи ходатайства? Нет, письмо не утонет в бюрократической черной дыре. На сей счет установлен 30-дневный срок, в который функционеры общественной палаты должны уложиться либо с подготовкой отказного ответа, либо с проведением и документированием результатов общественных слушаний.

Если оснований для отказа в ходатайстве нет (например, на том основании, что оно было подано «не тем» заявителем), то общественная палата организует проведение общественных слушаний в соответствии с тем порядком, который прописан в статье 25 ФЗ от 21.07.2014 №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» (вот пример объявления об организации общественных слушаний по вопросу создания ЛЗП).

Для подготовки слушаний и изучения ситуации на месте общественная палата может организовывать общественные инспекции и собирать группы общественного контроля – в этот процесс можно и нужно включаться.

На этом (условно «общественном») этапе особенно важно не пускать процесс на самотек, и вот почему: целью проведения общественных слушаний в данном случае является выяснения мнение большинства его участников. В какой форме будет зафиксировано волеизъявление этого самого большинства (будет ли организовано голосование на месте или подсчет мнений будет вестись на основе поступивших в комиссию письменных замечаний) – от этого во многом зависит и результат.

Общественные обсуждения инициативы по созданию ЛЗП - важнейший этап всей процедуры   

Поэтому важно следить за соблюдением того регламента общественных слушаний, которым пользуется соответствующая общественная палата, а также мониторить возможные попытки со стороны недовольных органов власти или бизнеса инсценировать «народное возмущение» перспективой создания ЛЗП путем, например, засылки в комиссию однотипных, как под копирку написанных «возмущений».  

Для нейтрализации таких провокаций полезно мобилизовать для участия в слушаниях и в группах общественного контроля как можно большее количество активистов и заинтересованных в создании ЛЗП местных жителей. Не лишним будет привлечь к освещению общественных слушаний и местные СМИ.

Обращения в общественную палату (на имя ее председателя) лучше направлять в письменном виде, регистрируя в канцелярии как входящую корреспонденцию. Можно также направлять обращения заказными письмами – подойдет любой способ, оставляющий подтверждение факта подачи документа с вашей подписью.   

Итак, по результатам слушаний общественная палата готовит протокол, содержащий обобщенную информацию о мнениях участников, поступивших предложениях и заявлениях, а также об одобренных большинством участников рекомендациях.

В законе сказано, что если большинством участников слушаний было одобрено создание зеленого пояса, то не позднее 10 дней общественная палата направляет в законодательный орган власти региона (если лесопарковый защитный пояс планируется создать вокруг города федерального значения или на территориях нескольких субъектов РФ, то в правительство РФ) ходатайство и протокол слушаний, а также публикует эти документы в Интернете.

3. Решение законодательного органа региона и внесение сведений и ЕГРН

Когда заканчивается процесс общественных слушаний и оформление его результатов, начинается этап принятия государственных решений.

Решение о создании лесопаркового зеленого пояса и о его площади либо решение об отказе в его создании принимается законодательным (представительным) органом госвласти субъекта РФ, а если лесопарковый зеленый пояс создается вокруг города федерального значения или на территориях нескольких регионов – то Правительством РФ по согласованию с властями соответствующих субъектов.

На этот этап отводится 40 дней с момента поступления из общественной палаты документов (пункт 6 статьи 62.2).

Вот, например, как выглядит постановление Заксобрания Иркутской области об отведении в лесопарковый зеленый пояс Иркутска рекордных 190 тыс. гектаров (немыслимый для европейской части страны показатель!) пригородных лесов. Обратите внимание, что в тексте постановления прямо сказано, что инициатива создать ЛЗП исходила от регионального отделения ОНФ.

Интересно, что в 2022 году зеленый пояс Иркутска увеличили до 229 тыс. гектаров, включив туда еще и Плишкинский лес, зоны санитарной охраны Ершовского водозабора, лесной массив в Академгородке и ряд других территорий: получился один из самых больших по площади и географическому охвату лесопарковых зеленых поясов в стране.

Впрочем, одного лишь постановления заксобрания для образования ЗЛП недостаточно. В течение 180 дней после принятия решения о создании лесопаркового зеленого пояса должны быть установлены его границы на местности, а сведения об этом должны быть поданы в Росреестр для внесения Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Для этого к депутатскому решению субъекта должно прилагаться описание и графические материалы о местоположении границ ЗЛП (с перечнем координат характерных точек в местных системах координат) – в том виде и формате, который установлен Росреестром для вносимых в ЕГРН данных.

Поскольку создание ЛЗП не влечет прекращение прав собственников земельных участков или арендаторов на земельные участки, никакой согласительной процедуры с землепользователями нет: по сути, землевладельцев просто ставят перед фактом, что отныне  хозяйственная деятельность на их участках должна будет вестись с учетом определенных ограничений (впрочем, их мнение может быть учтено на стадии общественных обсуждений).

Все описанное выше – благоприятный сценарий, который в идеале завершается тем, что на публичной кадастровой карте в разделе ЗОУИТ (зоны с особом условиями использования территории) появляются сведения об участках лесопаркового зеленого пояса.

Но есть, впрочем, куда менее благоприятные развилки сюжета: депутаты имеют право отказать в образовании ЛЗП по следующим основаниям:

1) если ходатайство не соответствует требованиям, установленным в законе (повторимся, что конкретных требований к содержанию самого ходатайства нет, но имеет значение, кем именно подается этот документ: если это лицо не входит в перечень лиц, имеющих право инициировать создание ЛЗП, то такое прошение будет признано не соответствующим закону со 100-процентой вероятностью);

2) если в заявленном населенном пункте уже создан ЛЗП, либо документы по его организации находятся на рассмотрении в органах власти, либо если соответствующие территории вокруг заявленного города уже включены в состав зеленого лесопаркового пояса иного городского населенного пункта;

3) основанием для отказа может послужить и то, что вокруг соответствующего городского населенного пункта (в соответствии с документами территориального планирования) предполагается увеличение площади лесов или иных территорий, занятых зелеными насаждениями (не менее чем на 5% в течение трех лет).

Необходимо также помнить, что процедура принятия решения о создании ЛЗП работает и в обратную сторону: депутаты вправе пересмотреть свое решение и вообще упразднить лесопарковый зеленый пояс. Такая вот забавная коллизия: сокращать площадь ЛЗП, как мы помним нельзя, но можно его упразднить целиком.

Порядок упразднения ЛЗП такой же, как и в случае решения о его создании (т.е. должен быть инициатор упразднения, по этому вопросу должны пройти общественные слушания и так далее). 

Не запутаться в поясе

Спустимся, однако, из облаков правового теоретизирования на грешную землю и посмотрим на те нюансы, которые высветились за 8 лет правоприменительной практики.   

Основная проблема - закон не устанавливает параметров минимальной площади ЛЗП ни в абсолютном выражении, ни относительно численности населения того города, где предполагается создать зеленый пояс. Поэтому зачастую ЛЗП создается «для галочки» - чтобы отчитаться о его наличии.

Например, в курортной Анапе, испытывающей чудовищный строительный прессинг, весь, с позволения сказать, «зеленый пояс» представляет собой участок площадью лишь 3,8 гектара – это зажатая со всех сторон городской застройкой зеленая зона, не имеющая никакой смычки с природными территориями (если не считать выхода на пляж).  

Так выглядит «зеленый пояс» Анапы. ЛЗП в таком виде нужен чиновникам только «для галочки»

В соседнем Новороссийске - крупном транспортом узле с населением больше 260 тыс. человек  - власти были чуть более щедрыми и отвели в ЛЗП участок в 33 гектара, причем его кадастровый номер не находится на публичной кадастровой карте – такого участка уже просто не существует в базе.

Это еще одна большая проблема: земельные участки, которые входят в ЛЗП, могут разделяться, сливаться, им могут присваиваться другие номера, может меняться категория земель, целевое назначение участков и т.п. – иными словами, через несколько таких итераций на выходе может появиться территория, «очищенная» от каких-либо обременений, связанных с лесопарковым зеленым поясом.

Да, закон формально запрещает сокращать площадь ЛЗП, но никакого механизма мониторинга этой самой площади и, главное, никакого заслона для земельно-кадастровых манипуляций со входящими в пояс участками на сегодняшний день не существует.

Вызывает вопросы и сама процедура создания зеленых поясов: как мы увидели, она довольно непрозрачная, да еще и с «фильтром» в виде общественной палаты, тоже крайне мутной и никак не подконтрольной населению структуры, чей состав формируют органы власти.

Зачем понадобилась прокладка в виде общественной палаты, в общем-то, понятно. Обжаловать решения подобных консультативных органов крайне сложно. К примеру, за нарушение функционерами палаты процедуры общественных слушаний вообще не предусмотрено никакой ответственности. Регламент таких мероприятий они же сами и определяют, так что и для подтасовки результата всегда есть возможность.

Наконец, у местных властей всегда есть возможность как наложить «вето» на создание ЛЗП, заявив, что на территории муниципалитета и так планируется увеличение зеленых насаждений (и поди потом проконтролируй спустя годы, кто там чего увеличил), так и вырезать оттуда лакомые для застройщиков куски (просто застройщикам придется, так сказать, финансово стимулировать не только городских чиновников, но также руководителей местной ОПы и заксобрания).

При всей привлекательности лесопарковых зеленых поясов как инструмента защиты городских лесов и других природных территорий, уповать только лишь на эту опцию не стоит. Максимальный полезный эффект создание ЛЗП принесет лишь там, где он создается не на пустом месте: где, как минимум, имеется законодательство об охране зеленых насаждений, а в городах и их окрестностях уже есть особо охраняемые природные территории регионального или местного значения.

При создании зеленого пояса важно, чтобы в окрестностях города уже имелись охраняемые территории

При таких условиях, с помощью лесопаркового зеленого пояса можно «сшить» имеющиеся ООПТ, лесопарки и другие озелененные территории общего пользования в единую сеть, создав основу грамотного градоэкологического каркаса.  

В любом случае, решающую роль играет активность местной общественности. Там, где голос слышен, есть шансы создать нормально функционирующий зеленый пояс. В противном случае высоки шансы на то, что все сведется к чиновничьему формализму и бумажной отчетности, а свои экологические функции эта территория выполнять не сможет. 

Больше правовых обзоров и рекомендаций для экоактивистов – на сайте проекта «Школа защиты экологических прав». Поддержать проект можно через ЮMoney (бывший Яндекс-кошелек) по прямой ссылке или по номеру счета: 4100115501585828.

Школа защиты экологических прав

общественный проект