19.07.2023
В России совершено покушение на остатки и без того уже изрядно потрепанного экологического законодательства. Правительство РФ совершает очередную попытку подкорректировать действующее Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ (Положение об ОВОС) с тем, чтобы сделать этот документ куда менее применимым для защиты прав граждан и учета их мнения.
Чем власти не устраивает действующий документ
Нынешняя редакция Положения об ОВОС была принята в 2000 году и до сих позволяет гражданам непосредственно участвовать в процедуре оценки воздействия на окружающую среду, иметь доступ ко всем материалам и документам, разрабатываемым в рамках этого процесса, а также добиваться учета своего мнения.
Новая редакция (по сути – новая версия нормативного документа, написанная с нуля) появилась на сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения в конце августа этого года (https://regulation.gov.ru/).
Инициатором принятия обновленной версии Положения об ОВОС выступило Минприроды РФ, которое уже не первый год пытается избавиться от действующей, весьма неудобной для себя редакции этого документа.
Неудобство заключается в том, что Положение об ОВОС – один из последних практических, реально работающих инструментов, позволявших гражданам добиваться хоть какого-то учета своего мнения по поводу размещения экологически опасных объектов.
Напомню, что оценка воздействия на окружающую среду в нашей стране проводится в обязательном порядке для тех объектов, которые должны проходить государственную экологическую экспертизу. Это не очень обширный список случаев, но все они касаются экологически рискованной деятельности: атомной индустрии, обращения с отходами (полигоны ТБО, мусоросжигательные заводы и т.д.), экономической деятельности в границах особо охраняемых природных территорий, на морском шельфе и в Арктике, строительства промышленных объектов 1 категории опасности и др.
Процедура ОВОС включает в себя несколько этапов, причем участие общественности возможно в каждом из них. Например, действующее Положение об ОВОС предусматривает, что до разработки материалов ОВОС должно появиться и быть обсуждено с гражданами техническое задание на подготовку таких материалов – как раз этой стадии можно упредить многие ошибки (вплоть до того, что аргументированно убедить заказчиков намечаемой деятельности отказаться от нее). Предусмотрено проведение общественных обсуждений материалов ОВОС (притом времени на такое обсуждение отведено прилично - в совокупности не менее полутора месяцев).
Понятное дело, когда надо строить очередную свалку в очередном Шиесе, заказчикам такой деятельности хочется получить разрешительные документы как можно скорее и насколько возможно тише – чтобы как можно меньше людей узнали о намечаемой стройке, то существующий порядок проведения ОВОС стоит у них, как кость в горле.
На олимпийских объектах в Сочи уже применяли "упрощенный порядок" ОВОС. Теперь этот опыт хотят масштабировать
В правительстве давно предлагали «уточнить и конкретизировать» порядок проведения оценки воздействия на окружающую среду и общественных обсуждений. Чиновники также напирают на то, что действующий документ 2000 года морально и нормативно устарел и не соответствует современным информационным реалиям - широкому использованию Интернета, возможности проводить общественные обсуждения в дистанционном формате и т.п.
В прошлом году, например, была даже сделана попытка и вовсе отменить Положение об ОВОС в рамках т.н. «регуляторной гильотины».
Что не так с новой версией Положения об ОВОС?
На первый взгляд проект новой версии Положения об ОВОС не производит ужасающего впечатления. Хоть и видно, что текст писали с нуля, но все-таки опирались на действующее Положение.
Более того, в проекте даже содержатся полезные нововведения. Например, вводится понятие послепроектного анализа – это исследование последствий реализации намечаемой деятельности на предмет соблюдения условий, изложенных в материалах ОВОС, а также для проверки сделанных прогнозов.
Проще говоря: близ уездного города N построили полигон для московского мусора, начали эксплуатировать и поняли, что прогнозы негативного воздействия на окружающую среду не сбылись, что это воздействие интенсивнее, чем было показано в расчетах.
Теоретически, это открывало бы перспективы для судебных исков от граждан и природоохранных организаций, для обоснованных претензий со стороны контролирующих органов. А у самих бы горе-мусорщиков появились бы не менее обоснованные претензии к тем, кто им готовил материалы ОВОС.
Все это в совокупности поспособствовало бы более качественной работе проектировщиков, более внимательному учету общественного мнения на стадии обсуждений проекта: никому ведь не хочется попасть впоследствии под денежные иски, в том числе и со стороны государства.
Радует также, что в проекте предлагается формализовать обсуждения технического задания (ТЗ) на разработку ОВОС: прописано, что заказчик намечаемой деятельности обязан документировать и вести учет всех поступивших предложений, а подавать их можно по указанной заказчиком электронной почте.
Впрочем, при более детальном изучении проекта нового Положения об ОВОС, невозможно отделаться от впечатления, что вокруг текста велись лоббистские войны, и робкий голос разума в них все-таки проиграл.
1. Предлагается утвердить четыре «рамочные» формы общественных обсуждений материалов ОВОС: общественные слушания (в их классическом понимании), опрос, простое информирование и иная форма общественных обсуждений. При этом органам местного самоуправления дается право самим определить, в какой форме на территории муниципалитета должны проводиться общественные обсуждения.
Из всего «меню», по сути, только общественные слушания соответствуют смыслу процедуры ОВОС и хотя бы как-то могут контролироваться самими гражданами. Все остальные формы - это целиком непубличные процедуры, ход и результаты которых будет совершенно невозможно проконтролировать.
К примеру, опрос подразумевает процедуру, похожую на тайное голосование: участникам предлагаются бюллетени с закрытым перечнем вопросов, на которые нужно ответить строго по приложенной к бюллетеню инструкции. При этом у комиссии опроса есть право признать любой бюллетень недействительным, ввести всевозможные цензы и ограничения на участие в опросе (например, разрешить пройти опрос только жителям с местной пропиской) и так далее.
Ну и обыкновенную подделку бюллетеней, вбросы и «карусели» для «правильно» голосующих тоже никто не отменял - будет все тот же адский букет, что мы видим на любых выборах в любом регионе РФ, разве что с еще большим уровнем местного беспредела.
На этом фоне так называемое простое информирование выглядит более мирно, поскольку вообще не подразумевает активного участия общественности в процедуре ОВОС. Достаточно просто повесить где-нибудь на сайте материалы ОВОС (непонятно, какой степени свежести и достоверности) и собрать замечания от граждан, например, по электронной почте - а там поди проверь, сколько поступило мнений за, а сколько против.
Ну а т.н. «иная форма общественных обсуждений» - это вообще сказка. Таковым обсуждением могут признать все, что угодно: конференцию, «круглый стол», анкетирование, и даже просто некие «консультации с общественностью».
То есть местным чиновникам предоставляются максимально широкие возможности для, скажем так, «коррекции» общественного мнения в нужную сторону, используя злоупотребления и фальсификации, доказать которые потом будет очень сложно.
Проблемой всех предлагаемых непубличных форм общественных обсуждений является также то, что участвующих в них граждан сепарируют, отделяют друг от друга, ведь заполнять у себя на дому некую анкету и участвовать в «живых» общественных слушаниях - это вещи кардинально разные.2. Сроки общественного участия в процедуре ОВОС пересмотрены в сторону уменьшения. Если по действующему Положению об ОВОС, например, на обсуждение ТЗ с гражданами отводится не менее 30 дней, то в проекте новых правил предлагается сократить этот срок до 10 дней.
То же самое касается и общественных обсуждений материалов ОВОС. Если по действующему Положению, после проведения общественных слушаний, материалы ОВОС должны быть не менее 30 дней доступны для любого гражданина, и в этот период продолжается сбор письменных замечаний и предложений, то теперь тоже предлагается сократить этот этап до 10 дней.
При этом речь идет именно о календарных днях, а не о рабочих. Например, сейчас распространена практика проведения общественных слушаний по «непопулярным» проектам, вызывающим остро негативную реакцию населения, в канун новогодних праздников. Расчет идет на то, что пока люди отгуляют каникулы и очухаются от празднований - там уже и подойдет срок окончания сбора замечаний, и можно смело отправлять материалы на государственную экологическую экспертизу.
Если проект нового Положения об ОВОС будет утвержден в предлагаемом виде, то практика проведения «новогодних» слушаний просто войдет в обиход. Провел 31 декабря слушания по какой-нибудь свалке или застройке ООПТ – и иди спокойно праздновать, к исходу каникул истечет и срок, когда разгневанная общественность может что-то предъявить.
3. Если намечаемая хозяйственная деятельность затрагивает несколько муниципальных образований, то предлагается разрешить проводить общественные обсуждения только в одном из них (правда, с оговоркой, что должно быть письменное согласие от глав других заинтересованных муниципальных образований), а не во всех, как сейчас.
Фактически органам местного самоуправления хотят разрешить не проводить общественные слушания в рамках ОВОС
Вне всякого сомнения, выбирать такой муниципалитет будут по принципу наличия наиболее «удобной» формы общественных обсуждений. Понятное, дело, что будут избегать муниципалитетов, где сохранится требование о проведении общественных слушаний в публичной форме, в отличие от мест, где разрешено проводить «опросы» и «консультации». Не говоря уже о том, что проведения слушаний только в одном месте автоматически суживает круг потенциальных участников обсуждений.
Почему проект получил отрицательную экспертную оценку
Это может показаться странным, но вынесенный на общественные обсуждения, а также для оценки регулирующего воздействия (ОРВ) проект новой версии Положения об ОВОС привел к вынесению отрицательного заключения по результатам. Экспертов не устроила излишняя «демократичность» ряда положений.
Например, как следует из текста экспертного заключения, предлагается отказаться от обсуждения технического задания на разработку ОВОС (сейчас это обязательный этап оценки воздействия на окружающую среду) и размещать материалы ТЗ просто на «соответствующих ресурсах» в качестве уведомления. При этом такое уведомление предлагается соединить также с «информацией о проведении дальнейших общественных обсуждений предварительных материалов по ОВОС»: т.е. предлагается полностью отказаться от порядка, предусматривающего сначала публикацию объявления об обсуждении ТЗ, а затем проведение самого обсуждения.
Не устроило экспертов ОРВ и то, что в проекте нормативного документа предлагается ввести такое понятие, как «послепроектный анализ», под которым предлагается понимать исследование последствий реализации намечаемой деятельности на предмет соблюдения условий, изложенных в материалах по ОВОС и в заключении государственной экологической экспертизы и эффективности мер по предотвращению или уменьшению воздействия, а также для проверки сделанных прогнозов. В таком анализе якобы нет смысла, поскольку, по мнению экспертов, «законодательством уже предусмотрен комплекс необходимых мер, в частности, производственный экологический контроль и иная природоохранная отчетность».
В тексте заключения также отмечено, что «в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ».
Иными словами, и без того негодный документ, выхолащивающий общественное участие в ОВОС, получил отрицательное заключение из-за того, что выхолащивает этот самое участие недостаточно хорошо.
Что можно сделать?
Есть высокая вероятность того, что нынешняя версия Положения об ОВОС не пройдет и будет отправлена на доработку. Это означает, что появится немного времени на то, чтобы успеть отреагировать на инициативу правительства и тех анонимных «экспертов», что требуют еще больше профанировать важнейший для экологических прав граждан документ.
Для этого необходимо пройти по указанной на портале ссылке, авторизоваться (если вы уже зарегистрированы в системе regulation.gov.ru; если не зарегистрированы, то следует прежде это сделать), затем оставить свои замечания или возражения.
Вполне очевидно, что правильные вещи вроде формализации обсуждения ТЗ на разработку ОВОС или проведения послепроектного анализа надо поддержать, но потребовать:
-
убрать все непубличные и непрозрачные формы проведения общественных обсуждений – они должны проводиться только в форме открытых слушаний (собраний);
-
оставить те же самые сроки обсуждений ТЗ и предварительных материалов ОВОС, как в действующем документе: не менее 30 дней для ТЗ и не менее 45 дней для материалов ОВОС;
- предусмотреть норму, обязывающую проводить общественные обсуждения во всех муниципалитетах, затрагиваемых намечаемой хозяйственной деятельностью, причем предметом обсуждения должно быть потенциальное негативное влияние именно на данный конкретный муниципалитет с учетом сложившейся там экологической обстановки, а не некая «средняя температура по больнице».
Дмитрий Шевченко,
исполнительный директор АНО "Гражданская инициатива против экопреступности"
Понравился материал? Возьмите его в свои соцсети:
Для того, что бы оставить комментарий, Вам необходимо авторизоваться.