Что такое городские леса?

12.04.2024

В 2018 году в лесном законодательстве появилось понятие «городские леса». Несмотря на кажущуюся абсурдность этого словосочетания (ну какие в городах могут быть леса в классическом представлении?), оно позволило ликвидировать серую зону, в которой до недавних пор находились лесные участки, попавшие на земли населенных пунктов, и на которые уже не распространялось лесохозяйственное регулирование. Разбираемся в особенностях правового статуса городских лесов и чем он может быть полезен в защите таких участков.

Лес не на «своих» землях

Леса в России занимают площадь более чем 800 млн. гектаров – это немногим меньше (46%) всей территории страны. Большая часть эксплуатационных, защитных и резервных лесов расположена на «профильных» землях - землях лесного фонда, и на них в полной мере распространяется действие Лесного кодекса РФ.

Населенные пункты зачастую расширяются путем включения в свои границы земель лесного фонда 

Но лес — это природный объект: ему не прикажешь расти только там, где этому максимально благоприятствует правовой режим. Да и сами участки лесного фонда могут переводится в земли других категорий. Поэтому леса встречаются и на землях населенных пунктов, и на землях особо охраняемых природных территорий, и на землях сельхозназначения, и даже на землях обороны: в каждом из этих случаев леса имеют свои нюансы правового регулирования.

Сегодня изучим особенности статуса лесов на землях населенных пунктов. Надо сказать, что законодательные нормы, регулирующие использование городских лесов, появились сравнительно недавно: лишь в 2018 году в Лесной кодекс РФ ввели статью 116 и статью 122, в которых было закреплено соответствующее понятие и статус таких земель.

Рассмотрим для начала статью 116 ЛК. В ней как раз и раскрывается понятие «городские леса», к которым отнесены леса, расположенные на землях населенных пунктов в пределах одного муниципального образования (пункт 1). Кроме того, там же прописаны общие нормы об ограничении некоторых видов хозяйственной деятельности в таких лесах (пункт 2).

   В городских лесах запрещено:

• использование токсичных химических препаратов;

• охотничье хозяйство;

• сельское хозяйство;

• разведка и добыча полезных ископаемых;

• капитальное строительство, за исключением велосипедных, велопешеходных, пешеходных и беговых дорожек, лыжных и роллерных трасс, а также гидротехнических сооружений.

Смысл подобных запретов и исключений сводится к тому, что городские леса должны выполнять прежде всего экологические и рекреационно-оздоровительные функции, а не являться производственными площадками или охотничьими угодьями. 

Важная норма также содержится в пункте 3 рассматриваемой статьи: изменение границ земель, на которых располагаются городские леса, не должно приводить к уменьшению их площади. Иными словами, местные власти могут как угодно разъединять или сливать кадастровые участки под лесными насаждениями, но на них самих все эти земельные пертурбации не должны сказываться в худшую сторону.

Важно уяснить, что городские леса — это один из видов защитных лесов. На это указывает статья 122 Лесного кодекса РФ, а в статье 111 приводятся  такие категории защитных лесов:

1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;

2) леса, расположенные в водоохранных зонах;

3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов;

4) ценные леса;

5) городские леса.

Помимо общих ограничений опасных видов хозяйственной деятельности в городских лесах, есть и специальный нормативный акт - Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 5 августа 2020 г. № 564 «Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях населенных пунктов». 

В статье 122 ЛК указывается на то, что особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов на землях населенных пунктов устанавливаются федеральными властями – во исполнение этого требования в 2020 году и был принят данный документ.

Его мы далее подробно и рассмотрим.

Городские леса как объекты охраны окружающей среды

Приказ Минприроды РФ №564 (так для краткости будем дальше называть этот документ) растолковывает нюансы использования и охраны лесов, расположенных на землях населенных пунктов. Но этот документ также и вносит некоторую сумятицу в понятия: он рассматривает городские леса как некий частный случай среди прочих лесов, расположенных на землях населенных пунктов (правда, перечень этих «прочих» лесов нигде не прописан). Поэтому для лесов на землях населенных пунктов (не защитных) и для городских лесов установлен немного разный режим охраны.

Впрочем, чтобы не путаться, следует помнить, что городские леса — это одна из категорий защитных лесов. С этой позиции и следует подходить к прочтению норм Приказа №564, не поддаваясь на существующую там путаницу в терминологии.

Для начала посмотрим на прописанные в этом документе общие требования к использованию любых лесов на землях населенных пунктов:  

1) использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных на землях населенных пунктов, осуществляются в соответствии с Лесным кодексом РФ и другими федеральными законам – то есть нормативное регулирование хозяйственной деятельности на таких территориях осуществляют федеральные органы, а вовсе не губернатор или муниципальные власти. 

2) в лесах на землях населенных пунктов, запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и выполняемыми ими полезными функциями (средообразующими, водоохранными, санитарно-гигиеническими, оздоровительными и др.).

Защитный лес в бывшем квартал 45 Хамышинского участкового лесничества (Адыгея), который был переведен в земли населенных пунктов 

• запрещается проведение сплошных рубок деревьев, за исключением аварийно-спасательных работ, обеспечения безопасности граждан либо в случаях, когда лес утратил свои средообразующие, экологические и санитарно-гигиенические функции (например, сгорел в пожаре или был тотально поврежден насекомыми-вредителями или болезнями до степени полного усыхания деревьев);

• не допускается проведение чересполосных постепенных рубок и реконструкция малоценных лесных насаждений путем сплошной рубки;

• не проводится уборка неликвидной древесины в лесах, в которых сохранение процессов естественного отпада и разложения древесины является необходимым для выполнения полезных функций лесов (при этом не должна создаваться угроза возникновения очагов вредителей или болезней, а также не должны не нарушаются Правила пожарной безопасности в лесах).

Как же эти запреты вяжутся с тем, что в городских лесах можно строить пешеходные или велосипедные дорожки, спросите вы. Делать это можно только путем проведения выборочных рубок лесных насаждений (не путать с выборочными санитарными рубками, ВСР), очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, обеспечивающих сохранение сложных и разновозрастных лесных насаждений (то есть просто взять и прорубить просеку какой угодно ширины - нельзя).

Пример злоупотреблений при выборочны рубках: лес сильно разрежен, из-за чего потерял свои защитные свойства

Очистка лесосек после проведения рубок осуществляться путем разбрасывания измельченных порубочных остатков на почву (мульчирование) или же древесные остатки вывозятся в места дальнейшей переработки.

Защита от пожаров

Профилактика и ликвидация пожаров в городских лесах лежит в русле ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

В Приказе №564 прописаны такие меры пожарной профилактики в лесах на землях населенных пунктов:

• проведение противопожарных мероприятий (устройство противопожарных минерализованных полос, прочистка просек, содержание противопожарных заслонов, устройство лиственных опушек, регулирование породного состава лесных насаждений, благоустройство зон отдыха граждан, пребывающих в лесах, расположенных на землях населенных пунктов, в соответствии со статьей 11 Лесного кодекса РФ);

• проведение выборочных санитарных рубок;

• уборка неликвидной древесины (утратившей потребительские свойства из-за повреждений гнилью, стволовыми вредителями, а также в результате пожаров и других неблагоприятных воздействий);

•  установка и размещение стендов и других знаков и указателей, содержащих информацию о мерах пожарной безопасности в лесах;

•  проведение пропаганды в населенных пунктах, общественном транспорте, местах выполнения работ и массового отдыха людей по соблюдению правил пожарной безопасности в лесах.
  

Пример последствий пожара, который случился в завалах порубочных остатков 

Лесовосстановление и защита лесов

В городских лесах де-факто запрещены химические способы борьбы с вредителями и болезнями. В Приказе №564 есть как общий запрет на использование авиационных обработок во всех лесах на землях населенных пунктов, так и запрет на использование токсичных химических препаратов в защитных лесах (впрочем, не приводится расшифровка того, какие именно действующие вещества или их классы считаются токсичными и нет отсылки к другим нормативным актам).

Таким образом санитарная защита лесов - в ее классическом понимании - на землях населенных пунктов невозможна. С одной стороны, это объяснимо и оправданно с точки зрения санитарно-гигиенической безопасности населения, с другой, надо понимать, что городские леса – это, как правило, утратившие самостоятельную биологическую устойчивость, фрагментированные лесные участки, испытывающие, к тому же, мощный антропогенный прессинг.

Без активной поддержки многие из таких массивов просто будут постепенно деградировать и представлять собой все большую пожарную опасность – а там недалеко и до проведения выборочных или даже сплошных санитарных рубок.

Это не означает, что защита городских лесов от болезней и вредителей невозможна в принципе: есть биологические способы защиты, есть наземные способы обработок (вплоть до лечения отдельных деревьев с помощью стволовых инъекций). Но эти методы, как правило, более сложные, финансово и организационно обременительные, а значит, местным сообществам нужно прилагать большие усилия, чтобы склонить муниципальные или региональные власти к подобным мероприятиям.   

Важно еще учитывать и особенности лесовосстановления в городских лесах. Эта деятельность целиком лежит в русле федерального лесного законодательства (а вовсе не местного или регионального, как можно подумать) и регулируется Правилами лесовосстановления, Правилами ухода за лесами и Правилами лесоразведения.

Приказ №564 дополнительно устанавливает следующие условия:

• лесовосстановление, уход за лесами и лесоразведение на землях населенных пунктов осуществляются в объемах и на площадях, определенных в лесохозяйственных регламентах лесничеств;

• при лесовосстановлении целевыми породами являются местные древесные породы, соответствующие и учитывающие лесорастительные условия, которые указываются в лесохозяйственном регламенте лесничества (таким образом, никаких видов-интродуцентов в городских лесах быть не должно, если иное не предусмотрено регламентом местного лесничества);

• при высадке лесных культур должны применятся сеянцы или саженцы с закрытой корневой системой.

Учитывайте эти требования, если будете планировать общественные акции по посадке деревьев в городских лесах: не лишним будет предварительно проконсультироваться в лесничестве.

Регулирование - не идеально. Но есть общественный контроль

В целом, требования к охране и использованию городских лесов, конечно, нельзя назвать идеальными. Во многих случаях используются крайне размытые и неконкретные формулировки: например, не очень понятно, что такое рубки «очень слабой, слабой и умеренной интенсивности», где между ними проходят границы и в каких случаях нужно использовать ту, а не иную «интенсивность».

Чтобы иметь возможность контролировать санитарные рубки, придется погружаться в Правила осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов, уметь находить и анализировать акты лесопатологического обследования.

Или, например, противопожарные требования явно вступают в противоречие с интересами охраны экологических качеств леса, когда на одной чаше весов необходимость уборки неликвидной древесины, а на другой чаше - потребность сохранить часть упавших деревьев как питательную среду для грибов и насекомых.  

Не секрет также, что на местах власти часто злоупотребляют выполнением противопожарных требований в лесах. Вместо того, чтобы бороться с поджогами сухой травы и сельхозпалами – наиболее частыми причинами лесных пожаров – чиновники начинают терроризировать сами леса: бесконечно прорубать просеки, пожарные проезды (или просто используют это как предлог для прокладки в лесу дорог или заготовок ценной древесины).

На деле из-за таких «профилактических мероприятий» пожарная опасность в лесах только возрастает, поскольку лес еще больше фрагментируется, еще больше сохнет, еще больше повреждается вредителями, а дороги и просеки делают доступными для посещения даже самые удаленные уголки лесных массивов (а где люди, там и пожары). Если противопожарные мероприятия ведутся во вред лесам и приводят к противоположному эффекту - такие вещи надо фиксировать и жаловаться в Рослесхоз и прокуратуру.

Несмотря на все эти сложности, важно учитывать главное: теперь имеются хотя бы какие-то законодательные возможности защищать леса в населенных пунктах, чего прежде не было. Все остальное - вопросы общественного контроля и организации такой работы.

Больше правовых обзоров и рекомендаций для экоактивистов – на сайте проекта «Школа защиты экологических прав». Поддержать проект можно через ЮMoney (бывший Яндекс-кошелек) по прямой ссылке или по номеру счета 4100115501585828.

Школа защиты экологических прав

общественный проект